Hannes H. Gissurarson – Bohmanfonden

Professor University of Iceland

Icke-exkluderande resurser och rätt till exklusion – Reflektioner om privata äganderätter

Privat äganderätt till naturresurser innebär att ägaren har rätt att exkludera andra från att utnyttja resursen ifråga. Det är en rättighet som kan göras gällande gentemot andra människor.

Hur kan det komma sig att enskilda människor har sådana rättigheter? Och varför? John Locke (1690) gav ett svar på den första frågan. För honom var privat äganderätt naturlig på så sätt att den växte fram innan stater bildades – med själva syftet att skydda privat egendom.

Även om Locke utgick från premissen att Gud hade givit jorden och det som fanns på jorden till hela mänskligheten, hävdade han att enskilda individer kunde tillägna sig egendom, förutsatt att det fanns ”tillräcklig och lika bra egendom kvar till andra”. Detta är vad Robert Nozick (1974) kallade för det lockeska förbehållet. Nozick hävdade att förbehållet måste ändras för att det skulle kunna tillämpas; det skulle i stället lyda att andra inte skulle försättas i ett sämre läge genom att en individ tillägnade sig viss egendom.

Enligt Nozicks teori hade människor inte nödvändigtvis gjort sig förtjänta av det de ägde, vare sig det handlade om individuella egenskaper och förmågor eller världslig egendom, men de hade rätt till sin egendom, antingen därför att de inte hade försatt andra i ett sämre läge genom att tillägna sig egendom, eller också därför att egendomen hade överförts till dem utan att andras rättigheter hade kränkts – exempelvis genom att de köpt, fått eller ärvt den.

David Hume (1739) diskuterade den andra frågan – varför människor bör ha privat äganderätt. Han hävdade att naturen var njugg och människor själviska. För att försäkra sig om fred och välstånd måste människorna därför anta vissa beteenderegler, av vilka de viktigaste handlade om ägande och frivilliga överföringar. Med andra ord: bra stängsel skapade goda grannar.

I Humes anda förklarar Harold Demsetz hur privat ägande växte fram genom att bristsituationer uppstod. När brist uppstod på en vara, kanske på grund av ny teknologi eller på grund av att konsumenternas preferenser förändrades, kunde individerna reducera de skadliga effekterna av ekonomisk aktivitet till en acceptabel miniminivå genom att äganderätt etablerades i varan. Den teori om privat äganderätt som utvecklats av Locke, Nozick, Hume och Demsetz är övertygande och kraftfull när den tillämpas på delbara varor som mark och boskap. Mark kan inhägnas, boskap kan märkas. Ägaren kommer att bevaka sin egendom och resultatet blir att alla – eller åtminstone de flesta – kommer i ett bättre läge, Men hur förhåller det sig med till synes odelbar egendom som radiofrekvenser, betesmarker i bergen, laxfloder och fiskevatten långt ute i haven? Hur kan människor etablera äganderätt till dem? Och varför? Jag kommer här att diskutera några sådana exempel.

Warming och fiskevatten i haven
Den förste ekonom som ägnade fisket en systematisk analys var Warming (1911). Han hävdade att det under rådande förhållanden inte var effektivt. Vi tänker oss två fiskeplatser i havet, A och B, som är olika rika på fisk. Man kan lätt visa att – allt annat lika – alltför många fartyg skulle fiska vid den bättre fiskeplatsen A i jämförelse med den fiskeplats som gav mindre, B. (I ekonomtermer: fartyg skulle flytta sig från den fiskeplats som gav mindre till den som gav mer, till dess den genomsnittliga nettoavkastningen var densamma i båda vattnen. Men fartygen borde allokeras så att marginalnettoavkastningen var densamma för båda fiskeplatserna.) Anledningen hette fri tillgång: de två vattnen var icke-exkluderande resurser. Det fanns inget pris som avspeglade deras respektive rikedom på fisk och som därigenom styrde individer till den mest effektiva resursanvändningen i förhållande till ekonomiska möjligheter på land. Fiskarna betraktade båda fiskeplatserna som fria tillgångar.

Warming påpekade att hyra borde tas ut för fiskeplatserna, precis som hyra tas ut för mark. Men till skillnad från hyra för mark spreds denna typ av hyra i extremt höga kostnader för att skörda. Fiskerinäringen skulle utvidgas, fiskeflottan skulle utökas med nya båtar ända till det inte fanns några ytterligare vinster att hämta hem från fisket. För att lösa problemet föreslog Warming avgifter för tillträde till fiskeplatserna; de skulle avspegla den olika stora tillgången i de två vattnen. Staten skulle kräva en högre avgift från den båt som fiskade vid den rikare fiskeplatsen än av den båt som fiskade i det vatten som gav mindre fisk. I huvudsak gick hans förslag ut på att definiera äganderätter till de två fiskeplatserna, och ägaren skulle vara staten snarare än enskilda fiskeriföretag, även om de senare mot avgift skulle använda fiskeplatserna. Idén var att begränsa tillgången och på det sättet förvandla fiskeplatserna till exkluderande resurser.

Warming hade förvisso rätt i att förklaringen till fiskerinäringens bristande effektivitet var den fria tillgången till fiskeplatserna, men hans analys var ändå bristfällig. För det första förutsatte hans förslag om olika tillträdesavgifter till olika fiskeplatser dels större kunskap om dessa områden än staten kunde förväntas äga, dels större möjligheter till övervakning av fisket i dessa områden än vad som sannolikt kunde ske. För det andra analyserade han inte “utbudssidan”, nämligen den politiska process som kunde eller inte kunde erbjuda en lösning, även om han förklarade behovet eller ”efterfrågan” på äganderätter av fiskeplatserna. Jag återkommer i större detalj till detta längre fram.

För det tredje borde man inse vilket bortslösande avkastningen som uppstod som en skadlig effekt för fiskarna som grupp, åstadkommen av enskilda fiskares ekonomiska aktiviteter. Fisk var en knapp resurs. Det fanns därför starka incitament att snabbt bege sig ut till fiskeplatserna och ta upp fisken innan någon annan hann dit – det fanns ett incitament att överinvestera i fiskerinäringen. På det sättet orsakade fiskarna kostnader för varandra. En extern effekt skapades. Den riktiga åtgärden vore att försöka finna regler för hur fiskarna skulle sluta att orsaka varandra dessa kostnader eller åtminstone reducera dem till en acceptabel miniminivå. Den riktiga åtgärden vore att försöka möjliggöra för fiskarna att internalisera de externa effekterna. Det är det som är syftet med privat äganderätt. I stället för att staten i praktiken bestämde att de olika fiskeplatserna var offentlig egendom och tog betalt för användandet av dem tycks det som om det hade varit bättre att fiskarna tillägna sig de olika fiskeplatserna och därigenom exkludera andra från användandet av dem.

De skulle då ha kunnat kompensera sig för den hyra de tidigare förlorat genom överinvesteringar. I själva verket borde fastställandet av privata äganderätter till fiskeplatserna ha varit relativt enkelt, utifrån Warmings premiss att det fanns tydligt identifierbara fiskeplatser. Men det finns minst två problem förenade med att skapa sådan äganderätt till fiskeplatser. Det ena är att enskilda fiskeplatser kan sträcka sig över enorma alldeles för stora för att något enskilt fiskeriföretag ska kunna tillägna sig dem. Det andra problemet är att en del fiskarter (exempelvis strömming i Nordatlanten och tonfisk i Stilla Havet) inte håller sig i ett enskilt identifierbart fiskeområde. De rör sig från det ena landets territorialvatten till det andras.

Warming om fiske längs kusterna
Warmings uppsats från 1911 hade ingen effekt. Fiskeindustrins ekonomi utvecklades av kanadensiska och amerikanska ekonomer på 1950-talet (Gordon 1954; Scott 1955), utan att några hänvisningar gjordes till Warmings arbeten. Warming återvände dock till ämnet, men från ett annat perspektiv, i en uppsats tjugo år senare (1931).

I Danmark fångar man ål i ryssjor som läggs ut i havet, nära kusten. Traditionellt är det ägarna till de bondgårdar som ligger vid kusten som har rätten att lägga ut sådana ålryssjor. Bönderna använde sig inte själva av denna rätt utan arrenderade ut den till yrkesålfiskare. På 1920- och det tidiga 1930-talet utövade denna grupp fiskare påtryckningar för att få den danska regeringen att avskaffa böndernas traditionella rätt att lägga ut ålryssjor längs kusten. Warmings andra uppsats varnade för en sådan förändring av lagstiftningen. Han påpekade att detta skulle innebära en försämring som innebar att man gick från begränsad till fri tillgång. Förslösande av vinsten genom överinvesteringar på grund av den fria tillgången var oundvikligt. Det var en illusion att tro att ålfiskarna skulle hamna i ett bättre läge genom fri tillgång. I stället för att behöva använda en del av sina inkomster för att betala kustbönderna för ålryssjorna skulle de sannolikt använda motsvarande summor för utrustning och större investeringar i övrigt. Dessutom var det så att eftersom rätten till ålfiske var en traditionell rättighet som hade tillkommit bönderna så skulle staten bli tvungen att kompensera dem för eventuell förlust av den. Men tyvärr lyssnade inte den danska staten på Warmings varningar. Den avskaffade böndernas ålfiskerätt – ett exempel på en situation där ”utbudssidan” i den privata äganderätten misslyckades.

I sin uppsats påpekade Warming att det var bättre att bönderna längs med kusten fick in hyra från ålfisket än att ingen fick det, vilket skulle bli fallet om böndernas rätt att lägga ut ålryssjor avskaffades. Han påpekade dock inte att en rimlig åtgärd för att möta ålfiskarnas krav hade varit att göra det enklare för fiskarna att köpa rätten av bönderna permanent i stället för att bara arrendera den under en säsong. Det skulle ha gynnat båda parter, eftersom rätten att fiska ål sannolikt var värd mer för ålfiskarna än för bönderna som bara drog nytta av den extra inkomst rätten medförde. Warmings analys visar på ytterligare en viktig poäng., nämligen att några typer av fiskeverksamhet är territoriella till sin natur vilket gör att privat äganderätt till dem är möjlig att upprätthålla. Förutom den danska ålen är räk- hummer- och musselindustrierna på Island exempel på detta. Produkterna fångas nära kusten, i lokala lätt identifierbara områden – för det mesta ganska små. Det finns ingen anledning till att sådana områden inte kan vara privat ägda. Kostnader för inhägnad (eller snarare övervakning) är inte höga, och produkterna är fullkomligt delbara. Faktiskt är det så att bönderna längs med den isländska kusten traditionellt äger exklusiv rätt till att skörda längs stranden (sådant som ägg och ejderdun, vrakgods och valar) och ute till havs så långt ut som 110 meter vid högvatten. Bönder utmed sjöarna på Island har motsvarande rättigheter: varje enskild bonde vid en sjö har en exklusiv rätt att fiska i sjön (huvudsakligen sötvattensforell) och så långt ut i vattnet som 110 meter, om sjön är så stor att någon del av den blir över. Denna del tillhör i så fall alla bönderna längs sjön gemensamt (och utgör således gemensam egendom snarare än en allmänning). Före det sena 1800-talet, när Island var ett fattigt land, vars befolkning försörjde sig på jordbruk, var de varor man fann längs stranden – egg, ejderdun, vrakgods och någon enstaka val – betydelsefulla. Ejderdun är fortfarande en värdefull vara.

Radiosändningar i USA
Enligt Demsetz utvecklas privata äganderätter i typfallet som reaktion på nya skadliga effekter av ekonomiska aktiviteter som sker på grund av att en bristsituation uppstår. Kommersiella radiosändningar i USA sedan det tidiga 1920-talet verkar vara ett bra exempel. Det fanns en gräns för hur många radiostationer som kunde verka i samma område. En station måste begränsa sig till ett visst område och sända på en viss frekvens för att inte störa sändningar från andra stationer i närheten.

Men numera regleras sändningarna av staten. En station får sig tilldelad en sändningslicens som inte kan överlåtas och som gäller ett visst område och en speciell frekvens. I många andra länder var det åtminstone till nyligen så att staten till och med hade monopol på sändningarna. Varför uppstod inga privata äganderätter i den situationen? Hazlett visar (1990) att privata äganderätter faktiskt uppstod i USA. 1920–23 utfärdade handelsministern på begäran licenser till radiostationer. När efterfrågan blev för stor höll handelsministern inne ytterligare licenser. 1923 beslutade en domstol att handelsministern inte hade rätt att göra så, eftersom han inte hade någon lagreglerad standard enligt vilken konkurrerande ansökningar skulle bedömas. Han medgavs dock rätt att besluta om individuella stationers plats, tid och frekvens för att på det sättet minimera störningar. Under åren 1923–26 fortsatte ministern att i praktiken ransonera radiolicenser. Eftersom radiostationerna behöll sina licenser när de såldes, fanns det ett pris på licenser, eller frekvenser, som indirekt reflekterades i priset på radiostationen. Men 1926 beslutade en domstol att den federala regeringen saknade rätt att definiera individuella rätter till radiosändningar, som de licenser som handelsministern hade utfärdat. Detta föreföll skapa fri tillgång till en resurs som det var brist på, och resultatet blev kaos. I en domstolsdom hösten 1926 formulerades en tänkbar lösning. Radiostationen WGN hade sänt på en viss frekvens över Chicagoområdet och där skaffat sig ett antal trogna lyssnare. I september 1926 började en annan station sända på en näraliggande frekvens, vilket fick WGN att gå till domstol. WGN hävdade att det var nödvändigt att upprätthålla åtminstone ett visst avstånd mellan frekvenserna för stationer som befann sig inom 100 miles från varandra och att nykomlingen skadade en lagligen förvärvad affärsegendom – den goodwill som var förknippad med WGN:s etablerade frekvens. Utifrån sedvanerättsliga principer beslöt domstolen följande. Eftersom radiostationer vid den tiden hade köpts och sålts med det underförstådda villkoret att de skulle få behålla sina licenser, och eftersom de vanligen hade etablerat något slags goodwill bland lyssnarna i de områden de sände över, hade de exklusiv rätt att använda de frekvenser de sände på. Domstolen gav alltså WGN rätt.

Vad domstolen faktiskt beslutade var att privat äganderätt kunde etableras på radioområdet genom principen om först till kvarn. När domen fallit gick flera andra stationer till domstol precis som WGN hade gjort. Det föreföll som om sändningsrätter skulle etableras som privata äganderätter. Men då ingrep kongressen med stöd av dåvarande handelsministern, Hoover, som senare blev president. Kongressen antog en lag som gjorde radioområdet till offentlig egendom och som gav en federal kommission myndighet att utfärda sändningslicenser som inte kunde överlåtas.

Lagförslagets upphovsman, senator Dill, uttalade sig med stor tydlighet i frågan:

”Uncle Sam bör inte bara övervaka detta ’nya område’, han bör också se till så att ingen använder det som inte lovar att uppföra sig väl.” De största radiostationerna stödde lagförslaget, eftersom licenserna till en början i huvudsak utfärdades i enlighet med gällande praxis. De hade lobbat för att nykomlingar skulle nekas licenser och för att sändningsbandet inte skulle utvidgas, vilket hade varit tekniskt möjligt. Hazlett anser att 1927 års radiolag var resultatet av en informell allians mellan de stora radiostationerna, som ville begränsa tillträde till radioområdet ännu mera än vad väl fungerande marknadskrafter hade åstadkommit, och politiker som ville skaffa sig åtminstone viss kontroll över det nya mediet.

Den intressanta historia Hazlett berättar innehåller två lärdomar. Den första är att det fanns en tänkbar lösning på problemet med störningar av radiosändningar. Det var en lösning med privata äganderätter som kunde vara exkluderande, delbara, överföringsbara och permanenta. Några ekonomer på 1950- och 1960-talen lade märke till hur ineffektivt den amerikanska regleringen av sändningar fungerade och pläderade för att en fri marknad för sändningslicenser skulle skapas genom att de auktionerades ut. Men detta hade inte behövts om lagstiftningen hade fått utvecklas i den riktning den var på väg hösten 1926. Den andra lärdomen är att det inte räcker att analysera hur deltagarna i marknadsprocesser beter sig under givna tekniska begräsningar – man får inte bortse från den roll politikerna spelar i processen. Äganderätter har inte bara en efterfrågesida, det finns en utbuds sida också.

Betesmarker i bergen på Island.
Island upptäcktes av nordiska vikingar på 800-talet, och de första bosättarna kom huvudsakligen från Norge 874–930.
Landet är visserligen stort, men bara delar av det är beboeliga, oftast trånga dalgångar där floder rinner ner mot kusten. Dalarna är omgivna av höglänta områden, hedlandskap och berg, som ofta täcks av glaciärer. Nybyggarna upptäckte snart att landet lämpade sig bättre för boskapsuppfödning än för odling. Fårhjordar kunde beta obevakade i bergen under sommaren, eftersom det inte fanns några vilda djur (utom rävar) som hotade dem. Varje nybyggare gjorde anspråk på en bit mark i en dal för sig egen och sin familjs och sitt hushålls räkning. Men de flesta betesmarkerna i bergen blev bondegemenskapernas, de så kallade hreppur, gemensamma egendom. Dessa ”hreppur” övervakade inte bara betesmarkerna utan samlade också in skatter och ordnade ömsesidiga försäkringar som skydd mot förlust av boskap eller hus och för att försörja de fattiga. Varför gjorde inget anspråk på bergsmarkerna som privat egendom, som man gjorde med marken i dalarna? Det huvudsakliga skälet var att exkluderingskostnaderna för enskilda jordlotter skulle ha blivit förhållandevis höga, medan de blev mycket lägre för vidsträckta områden (Eggertsson, 1992). Individuella jordlotter behövde vara stora eftersom vegetationen var utspridd och känslig för klimatändringar, vilket gjorde att betesförhållandena ändrades från ett år till ett annat. Övervakningskostnaderna skulle ha blivit höga. Kostnader för inhägnader i den oländiga terrängen skulle ha blivit oerhört höga, men naturen åstadkom ofta på egen hand inhägnader med hjälp av floder, sjöar, branta berg, ödemarker och glaciärer. Men dessa inhägnade områden sträckte sig över stora ytor. Det fanns också viktiga stordriftsfördelar med att driva upp fåren i bergen under försommaren och sedan driva ner dem igen under hösten. Även om bergsmarkerna inte var en kollektiv nyttighet i egentlig mening så var det gemensamma användandet av dem ekonomiskt.

Men så fall var man tvungen att lösa tre problem. Vilken markyta var mest ekonomisk att utnyttja? Hur skulle de bönder som använde en speciell bergsmark kunna upprätthålla sina individuella äganderätter till fåren? Och hur skulle bönderna bära sig åt för att undvika att markerna betades ut? Svaret på den första frågan: Hreppur blev enheten för användande, eftersom den redan existerade och för det mesta hade naturliga gränser. En hreppurs yta sammanföll vanligtvis med en dalgång som omgavs av berg. Dessutom var transaktionskostnaderna i en hreppur små, eftersom människor kände varandra, samhället var stabilt och en människas goda rykte värderades högt. Svaret på den andra frågan är att det var enkelt att etablera och tillämpa privat äganderätt till får. Man märkte helt enkelt fåren i örat och varje bonde hade sitt eget individuella märke. Svaret på den tredje frågan är att bönderna undvek att markerna betades ut genom ett system av individuella betesrättigheter. Varje bonde hade incitament att driva upp fler får i bergen än vad som var optimalt, eftersom han trodde att han ensam skulle dra nytta av att ha flera får som betade däruppe, men kostnaderna delade han med alla de andra bönderna. För att undvika sådant snyltande hade ledarna i varje grupp av bönder laglig förpliktelse att ta reda på hur många får som maximalt kunde beta på ett visst stycke mark utan att fårhjordens genomsnittsvikt påverkades. Den gamla isländska lagboken som gällde fram till 1280 säger: ”Låt dem ta reda på vilket antal som enligt deras bedömning inte leder till fetare får om antalet minskas utan också fyller betesmarken.” När väl den totala kvoten – det totala antalet djur – hade fastställts gavs varje bonde en kvot som byggde på värdet av hans gård. Den som överskred sin kvot tvingades betala straffavgift för varje får. Den var dubbelt så hög som hyran för betesmarken för en utomstående. Det finns tecken som tyder på att detta system med gemensamt utnyttjande av betesmarker och individuella betesrätter fungerade bra och fyllde sin funktion, som var att begränsa tillgången till en optimal nivå (Eggertsson, 1992).

Laxfiske på Island
Nybyggarna på Island upptäckte snart att ungefär 80 av de floder som rann ner från bergen genom dalarna och ut i havet erbjöd god tillgång på lax. Laxen är en fisk som vanligen tillbringar sina första 3-4 år i dessa floder. Sedan drar den sig ut i havet för att stanna där i 1–¬3 år, varpå den återvänder till floderna för att yngla. Laxfloder utgör typiska kollektiva eller icke delbara tillgångar, men det dröjde till 1800-talet innan de blev en naturresurs som det var brist på.

Det isländska laxfisket regleras huvudsakligen av traditioner och lagar formulerade på 1800-talet. Det är över huvud taget inte tillåtet att fiska lax i havet. När det gäller sötvattensfisket har traditionellt de strandägande bönderna ägt fiskerättigheterna. För varje flod gäller att de strandägande bönderna måste bilda en fiskeriförening som handhar fisket i floden. Fiskesäsongen sträcker sig från senare delen av maj till slutet av september. Den dagliga fisketiden är 12 timmar, mellan gryning och skymning, och fiske är alltid förbjudet mellan 3 och 7 på morgonen. Det är bara tillåtet att fiska med handredskap. Antalet tillåtna fiskespön per flod är begränsat, och begränsningen beslutas av en myndighet, direktoratet för sötvattensfiske. En tumregel om en fisk per dag och spö används för att bestämma det totala antalet tillåtna spön. I några floder finns det ytterligare restriktioner som gäller vilket agn som är tillåtet. Fiskeriföreningarna arrenderar vanligen ut fiskerättigheterna till sportfiskeföreningar. Detta leder till att genomsnittsvärdet på varje fisk är minst tio gånger högre än priset på fiskmarknaden. Sporfiskeförningar å sin sida hyr ut fiskespön per dag till individer och företag. För tillfället är sötvattensfisket av lax en värdefull tillgång. Varje säsong fångas genomsnittligt cirka 35 000 laxar, och det totala värdet på fiskearrendena under en säsong uppskattas till motsvarande 30 miljoner dollar (Gudbergsson, 2003). Det verkar inte som om laxfloderna håller på att bli utfiskade. Dessutom har många sportfiskeföreningar med viss framgång försökt förbättra laxbeståndet i floderna genom att föda upp laxyngel och sätta ut dem i floderna.

Fiskerättigheterna i de isländska laxfloderna kan ses som de strandägande böndernas privata egendom. Men de uppvisar en del särdrag. De är visserligen exkluderande och permanenta, men de är inte delbara eller fullt ut möjliga att överföra. En bonde får inte permanent sälja de fiskerättigheter hans gård har trots att den fiskeriförening som han är medlem i vanligen arrenderar ut fisket under säsongen. Rättigheterna kan alltså bara överföras under fiskesäsongen, men inte i evighet. Detta är utan tvivel ett uttryck för en politisk ambition att bibehålla traditionellt jordbruk i de isländska dalarna. Men det verkar som om fiskerättigheterna inskränks ytterligare genom regleringar av vilka redskap som är tillåtna och hur många spön som är tillåtna för varje flod. Om målsättningen är att fånga lax till en så låg kostnad som möjligt borde man sannolikt använda nät i flodmynningen i stället för fiskare med spön. Varför får man bara använda spön? Skälet är att laxfisket i huvudsak är en hobbyverksamhet. Marknaden för fiskerättigheter, spöna som hyrs ut per dag, är inte en marknad för lax utan för upplevelsen av att kunna njuta av naturen medan man fiskar. Kvoterna i laxfloderna är i huvudsak fångstansträngningskvoter som uttrycks i termer av tillåten utrustning, fisketid och fiskesäsong och ibland också tillåtet agn. Det är ett välkänt faktum att fångstansträngningskvoter när det gäller fiske är mindre effektiva än fångstkvoter eftersom kvotinnehavaren inte har tillräckliga incitament att minska sina kostnader – han tenderar att försöka maximera resultatet. Men resultatet i det här fallet är precis det människor är ute efter: att få tillbringa en hel dag med att försöka fånga så många laxar som möjligt med ett spö.

Havsfiske på Island
Det finns tre typer av havsfiske på Island. Det viktigaste är djupvattensfisket – torsk, kolja, kungsfisk och andra arter. Detta fiske sker oftast i väl definierade djuphavsområden. Sedan finns det pelagiska fisket av sill och lodda – fiskar som rör sig över stora ytor i Nordatlanten, ut och in i isländskt territorialvatten. Slutligen finns räk-, hummer- och musselfisket som utövas lokalt och nära kusten. Detta fiske blev betydelsefullt för den isländska fiskerinäringen, när sillen i stort sett försvann som en följd av utfiskning i mitten av 1960-talet. Fiskarsamfundet lyssnade därför uppmärksamt när marinbiologer i mitten av 70-talet rapporterade att torskbeståndet också riskerade att försvinna.

Efter att Island 1975 hade utvidgat sitt territorialvatten till 200 miles kunde staten börja hantera resursen med hjälp av fiskerinäringen. 1975, efter att man haft ett moratorium på sillfiske återupptogs fisket med ett maximerat uttag – total allowable catch, TAC – som fastställdes av fiskeriministern. Varje fartyg (de var alla ungefär lika stora och hade ungefär samma kapacitet) fick samma individuella kvot av denna TAC. 1979 gjordes de individuella kvoterna överföringsbara. Vad gällde djuphavsfisket fanns det under 1977–83 ett system med fångstansträngningskvoter som innebar att det fanns ett högsta antal tillåtna dagar för fisket. Detta system fungerade inte. För att TAC skulle kunna hållas tvingades man minska antalet tillåtna dagar, exempelvis från 323 dagar 1977 till 215 dagar 1982 för de stora trålarna. Mot slutet av 1983 beslutade regeringen i samförstånd med fiskerinäringen att införa ett system med fångstkvoter. Detta beslut var kontroversiellt. Fjordarna i västra Island ligger närmast de rikaste fiskevattnet, och eftersom fiskarna trodde att de gynnades av fångstansträngningskvoter gjorde de hårt motstånd mot fångstkvoter. Resultatet blev att man kompromissade, och under en följd av år tillämpades ett blandat system. Men sedan 1991 har man haft ett heltäckande system med individuella transfereringsbara kvoter, ITQ:s, i allt kommersiellt fiske. Fiskeriministern fastställer i samråd med marinbiologer en TAC för varje art. Ursprungligen fördelades individuella kvoter till djuphavsfiskefartyg på grundval av deras fångsthistoria under de tre åren före 1984, men eftersom kvoterna snart blev transfereringsbara har mer än 80 procent av dem bytt innehavare.

De individuella kvoterna är i grunden icke-territoriella rätter att ta upp fisk. Anledningen till att de är icke-territoriella är att åtminstone de pelagiska fiskarna är rörliga av naturen och rör sig över stora områden. Dessutom är det så att även om det finns väl definierade områden för djuphavsfiske, så varierar dessa områdens kvalitet, vilket gör att fiskefartygen vill ha möjlighet att flytta sig från ett område till ett annat. Det är egentligen bara när det gäller räkor, hummer och musslor som territoriella fiskerättigheter kunde ha utvecklats, men man ansåg att det vara bättre att integrera även detta fiske i systemet. Det är faktiskt så att en del fiskefartyg kan användas för olika typer av fiske, vilket gör att fiskeriföretagen är mera flexibla om fiskerättigheterna är icke-territoriella.

De individuella kvoterna uppvisar de flesta av den privata äganderättens karakteristika: de är exkluderande, delbara, transfereringsbara och permanenta (Arnason, 1990). Systemet har fungerat mycket bättre än andra försök att kontrollera fisket runt om i världen (Gissurarson, 2000). Eftersom ett enskilt fiskeriföretag har rätt att dra upp en viss andel av TAC av en speciell fiskart, har firman inte bara incitament att minimera kostnaderna för att få upp andelen utan också ett intresse av resursens lönsamhet på längre sikt. Sedan 1991 har den isländska fiskerinäringen konsekvent förespråkat att TAC fastställs på en försiktigt låg nivå. Men systemet är långt ifrån perfekt. En brist ligger i fiskerättighetens natur. Rättigheten formuleras i ett visst antal ton (MT) per säsong. Men om mycket av fångsten består av undermåliga exemplar av den aktuella arten har fiskaren incitament att kasta den. Det är detta som kallas ”highgrading” och “bycatch”. På Island är detta dock inget stort problem, och den teoretiska lösningen är att utfärda olika kvoter för exemplar av samma art men olika kvalitet och att göra det lätt att transferera kvoterna (det sista är faktiskt fallet på Island). Andra brister skulle kunna elimineras genom enkla förändringar i lagstiftningen. För det första fastställer fiskeriministern vanligen TAC på grundval av biologiska överväganden för att maximera fångsten – inte vinsten. Det vore önskvärt om fiskerinäringen kunde sköta detta själv utan politisk inblandning. För det andra är en del mindre båtar fortfarande utanför systemet, och man har vidtagit olika åtgärder för att göra deras ägare medgörliga – på bekostnad av de kommersiellt mera framgångsrika ägarna av de större fartygen. För det tredje finns det en del restriktioner på överförandet av kvoter; det finns t ex en gräns för hur många kvoter ett enskilt företag får inneha. Kvoterna är också bundna till fartyg och kan bara transfereras mellan fartyg. För det fjärde – och detta är den största bristen – har det funnits ett motstånd mot att erkänna de individuella kvoterna som privat äganderätt. Man får exempelvis inte använda dem som säkerhet för lån – även om bankerna kringgår detta genom att skriva in i lånehandlingen att fartygsägaren inte kan överföra de kvoter som följer med fartyget utan bankens tillstånd.

De individuella kvoternas osäkra legala status är det största kvarvarande problemet i det isländska systemet.

En auktion på kvoter?
Skälet till att de isländska lagstiftarna har varit ovilliga att utveckla de individuella kvoterna till privata äganderätter är det utbredda motståndet mot att den avkastning som tidigare förslösades genom omåttliga fångstkostnader nu tillfaller kvotinnehavarna, alltså dem som äger fiskefartygen. Fiskeindustrin har långsamt förändrats. När kvoter överförs köper de som vill stanna ut dem som vill sluta fiska. Det finns ekonomer som skulle hävda att det är precis det som behövs: överinvesteringar, en ständigt expanderande fiskeflotta som jagar en minskande mängd fisk har ersatts av att somliga lämnar branschen – ett minskat antal fartyg fångar friskare fisk. Men när systemet med individuella kvoter för djuphavsfiske introducerades 1983, och lång tid därefter, fanns det ekonomer som föreslog att nödvändiga avyttringar skulle tvingas fram genom att staten auktionerade ut kvoter i stället för att fördela dem efter fartygens fångsthistoria (Gylfason, 1990). Liknande argument kan anföras mot detta förslag som mot Warmings ide om avgifter för tillträde till individuella fiskeriområden. Problemet har inte analyserats korrekt. Problemet handlar om de ömsesidigt skadliga effekterna av fiskares ekonomiska aktiviteter i avsaknad av ordentligt definierade fiskerättigheter. Att avkastningen förslösas är vad fiskarna förlorar på grund av den fria tillgången. Botemedlet är inte att ersätta förlust av avkastning på grund av höga kostnader för att dra upp fisken med förlust på grund av statliga pålagor. Auktionsidén verkar springa ur en oförmåga att inse att slöseriet är en extern effekt för fiskarna, alltså fiskefartygens ägare. Skälet är möjligen att den externa effekten är osynlig och bara kan uppfattas genom en ekonomisk analys (Buchanan, 1997). Man kan göra en jämförelse med de externa effekterna i radioindustrin, som vi diskuterade ovan. I det fallet är de externa effekterna tydliga. De består av störningar när någon sänder i ens närhet – både geografisk närhet och på en frekvens i närheten. Men det verkar naturligt att förbättra reglerna på ett sådant sätt att fiskarna kunde internalisera de externa effekterna och inte hamnade i samma situation som tidigare – eller en ännu sämre.

Man kan diskutera detta från en annan utgångspunkt. Nozicks uppfattning om rättvis ursprunglig anskaffning förutsatte att det avsedda förvärvet inte försatte andra i ett sämre läge. Detta liknar kriteriet för paretooptimala institutionella förändringar (Buchanan, 1959): förändringen försätter somliga i ett bättre läge och ingen i ett sämre läge. Det är uppenbart att några kommer att hamna i ett bättre läge och att ingen kommer att hamna i ett sämre läge genom att de individuella kvoternas ursprungliga allokering till fiskebåtarna görs på grundval av båtarnas fångsthistoria. Det som sedan skulle hända – och som de facto hände på Island – är att kvoterna med tiden skulle transfereras från dem som ville lämna fiskerinäringen till dem som ville fortsätta, exempelvis därför att de var unga och starka eller mera företagsamma eller effektiva. Båda grupperna skulle hamna i ett bättre läge, både de som sålde sina kvoter och de som köpte kvoter och stannade kvar i fiskeribranschen. Även staten och allmänheten skulle hamna i ett bättre läge, eftersom man skulle uppnå ett effektivare utnyttjande av en knapp resurs – andra skulle vinna på att överflödigt kapital frigjordes från fiskerinäringen. Men om de individuella kvoterna hade allokerats genom en auktion, där oförmåga att betala det begärda priset hade lett till den önskade krympningen av fiskeflottan, så hade det varit ett orättfärdigt ursprungligt anskaffande (av staten) i Nozicks mening och inte en optimal institutionell förändring i Paretos mening. I det fallet skulle staten ha hamnat i ett bättre läge; de som hade råd att köpa kvoterna skulle befinna sig i ungefär samma situation som tidigare, men skillnaden skulle vara att de betalade staten för kvoterna i stället för att – som de tidigare hade gjort – investera i överkapacitet. De som inte hade råd att köpa kvoter skulle däremot hamna i ett betydligt sämre läge, eftersom de skulle tvingas lämna fiskerinäringen och utan kompensation förlora både fysiskt kapital och humankapital som de hade byggt upp under många år och som var nära förbundet med fiskerinäringen. Politiskt var det naturligtvis så att valet stod mellan att köpa ut fiskarna eller att tvinga bort dem. Att göra den ursprungliga allokeringen på grundval av fångsthistoria gjorde de nödvändigare anpassningarna enklare och smidigare, och därför gick processen lättare. Den avkastning som så småningom växte fram kunde användas för att köpa och sälja kvoter och för att förenkla förändringen. Det är sant att andra – de som saknade fångsthistoria – utestängdes. Men man måste betona att kostnaden för att ta sig in i en bransch ofta är lägre än kostnaderna för att flytta sig eller lämna en bransch och ge sig in i en annan (Demsetz, 1988). Dessutom var den möjlighet som nykomlingarna utestängdes från den värdelösa möjligheten att delta i en tävling för att driva ner vinsterna till ingenting genom alltför omfattande fiske.

Pigou och Samuelson om icke-exkluderande resurser
Privata äganderätter är fortfarande tämligen kontroversiella, inte minst bland politiska filosofer. Rawls (1971) ansåg inte ens att människor hade äganderätt till personliga tillgångar, som talang och förmåga, och den inkomst eller avkastning som dessa tillgångar kunde generera genom fritt utbyte på marknaden. Rawls huvudsakliga argument mot att individer hade rätt till den inkomst som deras personliga tillgångar genererade liknade det argument som George (1880) använde mot markägare som inkasserade hyra för mark: den ursprungliga fördelningen av mark var moraliskt godtycklig. Det var som argument mot sådana teorier som Nozick utvecklade sin rättviseteori: människor kan vara berättigade till egendom, om de har tillägnat sig denna på ett sätt som inte inneburit att andra hamnat i ett sämre läge. Men i detta sammanhang kan två historier som berättas av ekonomer som är skeptiska till “den obegränsade marknaden” vara lärorika. De bygger båda på samma analys som den Warming använde om de två fiskeplatserna med olika kvalitet. Pigou (1912; 1920) berättade om två vägar av olika kvalitet som går mellan samma städer. Den ena vägen var smal och bra, den andra bred och dålig. Han visade att trafiken skulle allokeras fel mellan de två vägarna – lastbilar skulle välja den bättre vägen och på det sättet orsaka stopp i trafiken. Den vinst som kunde härledas till den bättre vägens högre kvalitet skulle försnillas i form av trafikstockningar. För att rätta till situationen föreslog Pigou – precis som Warming hade gjort – avgifter för tillträde till vägen. Staten borde ta ut tull för användandet av den smala vägen och tullen skulle avspegla vägens högre värde. Men Knight (1924) påpekade att Pigou hade förbisett en tänkbar lösning. Om den bättre vägen var privatägd skulle dess ägare ta ut ett lämpligt pris för användandet av vägen. Pigou plockade i all tysthet bort exemplet från senare utgåvor av sina verk.

Men Pigous bild av staten som auktionsutroparen, som genom tullar och skatter ser till att alla bristvaror får ett korrekt pris i stället för att överlåta detta till dem som deltar i en process på en marknad som fungerar inom ett ramverk av väl definierade privata äganderätter, kan ha funnits i bakhuvudet på de isländska ekonomer som ville att staten skulle sälja de individuella fiskekvoterna på auktion.

Samuelson (1974) skrev om två olika bördiga jordlotter. Båda jordlotterna används som gemensam egendom av de sex invånarna i en by. Med samma argument som Warming och Pigou visade han att den bättre jordlotten skulle överutnyttjas och att nettoresultatet för samhället därför skulle reduceras, såvida inte en relevant hyra ¬ alltså prissättning av de två jordlotterna i förhållande till deras respektive produktivitet – inkasserades. Men Samuelson visade också att om hyran inkasserades av en “hyresvärd” och inte av bygemenskapen (som sedan skulle ha fördelat hyran bland invånarna) skulle lönerna i byn sjunka. Hans slutsats var att Marx hade haft rätt om att inhägnader av allmänningar faktiskt kunde försämra arbetsvillkoren, även om kapitalisterna vann på det och samhällets nettoresultat ökade. Men Samuelsons analys visar inte – även om han föreföll tro det – att en privatisering av de två jordlotterna skulle försätta byborna i ett sämre läge. Om de två jordlotterna delades upp i sex lika värdefulla bitar (men olika stora) och sedan fördelades mellan de individuella byborna och inte till människor utanför byn (det vill säga staten) så skulle byborna vinna och nettoresultatet för samhället öka.

En sådan process skulle innebära ursprunglig allokering enligt principen om först till kvarn, snarlik den allokering av radiofrekvenser som amerikanska domstolar drev fram på 20-talet till dess kongressen stoppade det hela 1927. Den skulle också likna den ursprungliga fördelningen av individuella fiskekvoter på Island på grundval av fångsthistoria. Ett system med hyror som betalas till bygemenskapen med en mekanism för omfördelning till invånarna var onödigt. Det är dessutom föga troligt att, som i Samuelsons exempel, den potentiella hyran skulle vara densamma oavsett om marken ägdes gemensamt eller privat. Privat ägande skulle skapa mycket starkare incitament för att söka efter nya och mer lönsamma användningsområden.

Avslutande kommentarer om privata äganderätter
Jag har här hävdat att privata äganderätter är tillämpliga, och faktiskt har tillämpats, på många områden utanför de traditionella – mark, boskap och andra synliga och påtagliga varor. Det fanns inga tekniska hinder för ett system med privata äganderätter till radiofrekvenser, och sådana rättigheter höll snabbt på att uppstå, innan den amerikanska kongressen gick in och stoppade processen. Inte heller fanns det några tekniska hinder för privat äganderätt till vissa resurser längs kusterna, exempelvis rätten att lägga ut ålryssjor i Danmark, även om de danska lagstiftarna avskaffade rätten och därigenom återinförde problemet med fri och öppen tillgång till ålfiske. När resursen i fråga förekommer i en sådan enorm omfattning att ingen enskild ägare kan hantera den på ett ekonomiskt sätt – som de isländska bergsbetesmarkerna, laxfloderna och fiskeplatserna – kan individuella rättigheter kombineras med gemensam förvaltning av resurserna. Exemplen illustrerar Demsetz beskrivning av äganderätter som uppstår som svar på uppkomna brister och ytter omständigheter och som möjliggör för deltagarna i de aktuella ekonomiska aktiviteterna att internalisera dessa yttre omständigheter. Exemplen visar också tydligt att den privata äganderättens framväxt som ett sätt att internalisera externaliteter har två sidor. Den ena är efterfrågesidan som har beskrivits utförligt i den omfattande litteraturen om det ekonomiska behovet av privata äganderätter och fördelarna med sådana. Men vi har också utbudssidan. Det måste finnas politiskt stöd för lämplig lagstiftning, eller åtminstone för att lagstiftaren inte ska ingripa, när en situation med öppen tillgång förändras till en situation där individer innehar exkluderande rättigheter. I USA förklarades utrymmet för radiosändningar vara offentlig egendom 1972. I Danmark avskaffades böndernas exkluderande rätt till ålfiske som ett resultat av påtryckningar från ålfiskarna. På Island finns det fortfarande stort motstånd mot att de individuella fiskkvoterna erkänns som fullt ut privata äganderätter (förvånansvärt nog kommer kritik ibland från ekonomer, jämför åter Gylfason, 1990).

Privata äganderätter kan underbyggas med politiska och sociala argument såväl som ekonomiska. Genom att göra det möjligt för människor att internalisera externaliteter, eller reducera ekonomiska aktiviteters skadliga effekter till en acceptabel miniminivå, skapar äganderätten bättre allmänna villkor för fred i samhället. Med andra ord åstadkommer den spontan samordning av ekonomiska aktiviteter – individers ömsesidiga anpassning – vilket är ett av det civiliserade samhällets tydligaste kännetecken.

Privata äganderätter styr också in aggressiva impulser i kanaler som är acceptabla och faktiskt gynnar andra. Man har noterat att människan sällan har en så oskyldig syssla som när hon tjänar pengar, och det är bättre att en människa tyranniserar sitt bankkonto än sina medmänniskor. Överföringen av naturresurser till individer skapar en större ansvarskänsla. Resurserna är så att säga i individernas vård, och om individerna visar sig använda resurserna på ett ineffektivt sätt kommer de förr eller senare att förlora dem: en dåre och hans tillgångar skiljes fort från varandra. Egendom gör det möjligt för människor att planera framtiden, att ha ett längre perspektiv.

Låt os ta utrotningshotade arter som exempel. Varför riskerar fåren på Island inte att utrotas som elefanterna i Afrika? Skillnaden är att fåren ägs. Någon är ansvarig för dem, märker dem och inhägnar dem. Man har sagt att ett av de största problemen i Ryssland är att det aldrig funnits någon tradition av privata äganderätter till naturresurser, inte ens före kommunisttiden (Pipes, 1999). Man har också hävdat att mycket kapital i de underutvecklade länderna är “osynligt”. Det kan inte registreras eller transfereras. Förbättringar av det medför inte alltid fördelar för ägaren, och därför växer inte sådant kapital i samma takt som kapital i mera utvecklade länder (de Soto, 2000).

Det är riktigt att i ett samhälle med privata äganderätter kommer några människor att vara mycket rikare än andra. Vad som dock sällan nämns är de (säkert oavsiktliga) fördelarna med rika människor. De minskar kostnaderna för den fria marknadens experimentella processer genom att konsumera varor som är mycket dyra i början och som blir mycket billigare längre fram i processen. Bilen är en sådan vara, andra är TV-apparaten, videobandspelaren och persondatorn.

Människor som är ekonomiskt oberoende bjuder det tyranni som kan utövas av småaktiga myndighetspersoner motstånd. De har tid och resurser att slåss, att driva rättssaker och driva frågor i massmedierna. Det är också mer än sannolikt att en grupp på 100 000 kapitalister kommer att satsa mera riskkapital än 10 investmentfonder som kontrolleras av människor som är politiskt utnämnda. Rika människor ger visserligen upphov till en del avundsjuka, men i en stark och dynamisk ekonomi med stor social rörlighet ger sådana människor också upphov till hopp och uppmuntran. Och allra viktigast: det som förklarar kreativiteten och ytterst den växande levnadsstandarden i kapitalistiska länder är människors förmåga att experimentera med, att göra innovationer med, att kombinera och dela, köpa och sälja sin egendom.

Referenser

Arnason, R. (1990). Minimum Information Management in Fisheries. Canadian Journal of Economics. Vol. 23, 630-53.
Buchanan, J.M. (1959). Positive Economics, Welfare Economics, and Political Economy. Journal of Law and Economics, Vol. 2, 124-38.
Buchanan, J.M. (1997). Who Cares Whether the Commons Are Privatized? Post-Socialist Political Economy. Selected Essays. Cheltenham: Edward Elgar, 160-7.
Demsetz, H. (1967). Toward a Theory of Property Rights. American Economic Review. Papers and Proceedings. Vol. 57, 347-59.
Demsetz (1988). Ethics and Efficiency in Property Rights Systems. The Organization of Economic Activity, Vol. I: Ownership, Control, and the Firm. Oxford: Basil Blackwell, 261-80.
Eggertssoon, T. (1992). Analyzing Institutional Successes and Failures: A Millennium of Common Mountain Pastures in Iceland. International Review of Law and Economics. Vol. 12, 423-37.
George, H. (1880). Progress and Poverty. Several editions.
Gissurarson, H.H. (2000).
Overfishing: The Icelandic Solution. London: Institute of Economic Affairs.
Gordon, H.S. (1954). The Economic Theory of a Common Property Resource: The Fishery. Journal of Political Economy, Vol. 62, 124-42.
Gudbergsson, G. (2003). Written communication with the author.
Gudbergsson oversees salmon rivers at the Directorate of Freshwater Fisheries.
Gylfason, T. (1990). Stjorn fiskveida er ekki einkamal utgerdarmanna, ed. T. Helgason and O. Jonsson, Hagsaeld i hufi. Reykjavik:
Haskolautgafan og Sjavarutvegsstofnun Haskolans, 120-5.
Hazlett, T.W. (1990). The Rationality of U.S. Regulation of the Broadcast Spectrum. Journal of Law and Economics. Vol. 33, 133-75.
Hume, D. (1739). A Treatise of Human Nature. Several editions.
Locke, J. (1690). The Second Treatise of Civil Government. Several editions.
Nozick, R. (1974). Anarchy, State, and Utopia. New York: Basic Books.
Pigou, A.C. (1912). Wealth and Welfare. London: Macmillan.
Pigou, A.C. (1920). The Economics of Welfare. London: Macmillan.
Pipes, R. (1999). Property and Freedom. New York: Vintage Books.
Rawls, J. (1971). A Theory of Justice. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.
Samuelson, P.A. (1974). Is the Rent-Collector Worthy of His Full Hire? Eastern Economic Journal, Vol. 1, 7-10.
Scott, A. (1955). The Fishery: The Objectives of Sole Ownership. Journal of Political Economy, Vol. 63, 116-24.
de Soto, H. (2000). The Mystery of Capital. New York: Basic Books.
Warming, J. (1911). Om ”Grundrente” af Fiskegrunde. Nationalökonomisk Tidskrift, Vol. 19, 499-505.
Warming, J. (1931). Aalegaardsretten.
Nationalekonomisk Tidskrift, Vol. 39, 152-161.